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Ces trois dernières semaines à l’Assemblée nationale : le budget 2015

Ces trois dernières semaines à l’Assemblée nationale : le budget 2015
Mathieu Perraut

Le mois d’octobre est traditionnellement très chargé pour les députés. Jusqu’à mis novembre, ils débattent en effet du budget de l’État pour 2015, ainsi que de celui de la Sécurité sociale.

L’examen du budget

Les lois de finances ne sont pas des lois comme les autres. Outre le fait que son contenu est très réglementé par la loi organique relative aux lois de finances (la LOLF, consultable sur Légifrance et expliquée sur le site du ministère du Budget), son examen suit une procédure particulière.

Tout d’abord, le projet de loi de finances (PLF) est découpée en deux parties : les « conditions générales de l’équilibre financier » et les « moyens des politiques publiques et dispositions spéciales ». D’après l’article 34 de la LOLF, la première partie comporte un article autorisant l’État à percevoir l’impôt et comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État et aux affectations de ces recettes au sein du budget de l’État. La deuxième partie alloue des crédits à chaque mission (les différents postes de dépenses) et fixe le plafond des autorisations d’emploi de chaque ministère.

Pour résumer grossièrement, la première partie détermine les impôts et taxes de l’année ainsi que leur redistribution (par exemple aux collectivités locales) et la deuxième partie détaille l’utilisation des ressources dans le budget, par exemple 1 794 700 146 euros pour « l’action de la France en Europe et dans le monde » ou 15 185 883 475 euros pour « l’équipement des forces armées » (chiffres tirés du projet de loi de finances pour 2015 avant son examen à l’Assemblée nationale).

Ensuite, l’Assemblée ne peut débattre de la deuxième partie si elle n’a pas adopté la première partie.

Les députés ont donc examinés cette première partie du 14 au 20 octobre et l’ont adopté le 21. Ils ont commencé le débat en séance publique sur la deuxième partie le 28 octobre. L’Assemblée examine le budget par missions (Défense, Éducation, Justice, …). Pour chacune d’entre elles, interviennent, outre le Gouvernement, les porte-paroles des groupes pour 5 minutes. Viennent ensuite des questions des groupes au ministre avant l’examen des articles du texte correspondant aux crédits de la mission, et des amendements correspondant. Les députés adoptent ensuite les crédits de la mission.

L’examen du budget en commission suit aussi une procédure particulière. Tout d’abord, à l’inverse des autres projets de loi, le texte examiné en séance publique n’est pas celui de la commission mais celui déposé par le Gouvernement. En temps normal, les députés débattent en séance plénière du texte élaboré par la commission. Pour le budget, la commission examine et adopte des amendements qui seront présenté en séance publique sous l’étiquette « commission des finances ».

Là encore, l’examen en commission dépend de la partie du budget. La première partie est examinée par la commission des finances et rapportée par la Rapporteure générale Valérie Rabault. La deuxième partie est examinée en « commissions élargies ». En fait, il s’agit d’une réunion conjointe de la commission des finances et de la commission permanente concernée par la mission examinée (exemple : la commission élargie examinant les crédits de la défense est composée de la commission des finances et de la commission de la défense).

On peut donc voir que la procédure d’examen du budget est complexe mais la question se pose : les députés peuvent-ils modifier le budget ?

En effet, d’après l’article 40 de la Constitution, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »

Ainsi, lors de l’examen de la première partie du budget, si les députés veulent supprimer un impôt ou une taxe, ils doivent obligatoirement compenser cette diminution de ressource sous peine de voir leur amendement déclaré irrecevable. Bien souvent, les députés « gagent » leurs amendements en créant une taxe additionnelle sur le tabac, et le Gouvernement « lève le gage » lors de l’adoption de l’amendement.

De plus, il est difficile pour les députés de modifier de manière conséquente les crédits alloués aux missions. Ils peuvent en effet modifier la répartition des dépenses au sein des missions (exemple : enlever 99 500 000 euros au programme « Environnement et prospective de la politique de défense » et les ajouter au programme « Équipement des forces », amendement n° II-190 à la mission « Défense »), mais peuvent difficilement modifier les sommes allouées à chaque mission (je n’ai pas trouvé d’amendements en ce sens). L’influence des députés sur le budget est donc moins importante que sur les autres textes.

Le budget de la sécurité sociale

Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) répond lui aussi à certaines exigences, définies par le Chapitre 1er bis du Titre 1 du Livre 1 du code de la Sécurité sociale. Il comprend quatre parties (article LO111-3) :

  • une partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;

  • une partie comprenant les dispositions relatives à l’année en cours ;

  • une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre pour l’année à venir ;

  • une partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir.

La première partie approuve les comptes de l’année précédente (ici 2013), la deuxième comporte les dispositions concernant le budget de l’année en cours (ici 2014) comme la rectification des objectifs de dépense. La troisième et quatrième parties correspondent grosso modo aux premières et secondes parties des lois de finances : recettes et dépenses.

Comme pour les lois de finances, une partie ne peut être débattue si la partie précédente n’a pas été adoptée. Son examen est par contre plus simple : pas de commissions élargies, pas de procédure d’examen particulière comme pour la seconde partie du PLF, …

Le texte est d’abord examiné par la commission des affaires sociales. Toutefois, comme pour le projet de loi de finances, le texte examiné en séance publique est celui du Gouvernement. En séance publique, les députés examinent le texte d’une manière « classique », article par article.

Les autres textes

Pour se changer un peu les idées, les députés sont sortis des chiffres du budget pour s’intéresser au terrorisme. Ils ont en effet examiné le projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme le mercredi 29 octobre au soir. Ce texte prévoit la création d’un « dispositif d’interdiction de sortie du territoire, afin de permettre d’interdire le départ de France d’un ressortissant français lorsqu’il existe des raisons sérieuses de croire qu’il projette des déplacements à l’étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes, des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité ». La violation de cette interdiction pourra être punie de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Le projet de loi oblige en outre les fournisseurs d’accès à Internet et les hébergeurs web de signaler les sites faisant l’apologie du terrorisme et crée une possibilité de blocage de ces sites.

Le jeudi 30 au soir, l’Assemblée a examiné en nouvelle lecture le projet de loi « relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures » plus connu, par une synecdoque un peu réductrice, comme la loi sur le statut de l’animal.

Le texte comporte en effet un article introduisant dans le code civil que les « animaux sont des êtres vivants doués de sensibilité. » Mais il comporte bien d’autres dispositions, notamment des habilitations à prendre par ordonnance des mesures pour simplifier certaines règles du code civil, par exemple relatives au droit de la famille. Il permet également le développement des communications par voie électronique en matière pénale, dans un but de simplification.

Enfin, le vendredi 31 au matin, les députés ont adopté une proposition de loi « relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle ». La commune nouvelle est un statut datant de 2010 qui visait à favoriser les regroupements de commune. La commune nouvelle est ainsi une collectivité territoriale qui se substitue à plusieurs communes contigües qui continuent d’exister en tant que « communes déléguées ». Cette proposition de loi a pour but de simplifier ce régime afin d’augmenter la création de communes nouvelles, en assouplissant par exemple la composition du conseil municipal transitoire de la nouvelle structure jusqu’aux prochaines élections municipales.

Un petit tour au Sénat

Les sénateurs ont examiné en deuxième lecture le projet de loi relatif à la délimitation des régions. Contrairement à la première lecture, les sénateurs ont adopté une nouvelle carte des régions, avant d’adopter le texte. Dès la semaine prochaine, le Sénat commencera son marathon budgétaire.

Celui-ci continue à l’Assemblée nationale jusqu’à mis novembre, le vote du projet de loi de finances étant programmé le 18 novembre.

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Mathieu Perraut

Étudiant en droit (première année) à Grenoble et passionné de politique.

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